Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden

Uit ArchiefWiki
Ga naar: navigatie, zoeken
deze regeling vervallen per 1 april 2010

Omschrijving[bewerken]

Geschiedenis regeling[bewerken]

  • Regeling van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, dr. F. van der Ploeg, van 23 februari 2002, nr. WJZ/2001/16474 (8079 (Stcrt 2002, nr.43, 1 maart 2002)


Juridische basis[bewerken]

Actuele regeling[bewerken]

Toelichting[bewerken]

1. Inleiding[bewerken]

Artikel 21, tweede lid, van de Archiefwet 1995 bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gegeven kunnen worden met betrekking tot het in geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van archiefbescheiden. Dit is uitgewerkt in artikel 12 van het Archiefbesluit 1995 waarin nadere ministeriële regels worden verlangd. De onderhavige regeling strekt ertoe de desbetreffende ministeriële voorschriften vast te stellen. De basis daarvoor is onder meer gevormd door het Proefreglement digitale archiefbescheiden 1996 en, deels, het per 1 januari 1996 vervallen KB ASAR.1 Het Proefreglement had naar zijn aard uitsluitend betrekking op digitale archiefbescheiden. Verscheidene bepalingen van het Proefreglement zijn echter evenzeer van belang voor de geordende en toegankelijke staat van papieren archieven. Onder juridische en taalkundige aanpassing en in overleg met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is het merendeel van het Proefreglement overgenomen in de onderhavige regeling. Hierbij is rekening gehouden met de ervaringen met en commentaren op het Proefreglement, die door het Programmabureau Digitale Duurzaamheid zijn ingezameld. Helaas heeft het onverbindende karakter van het Proefreglement ertoe bijgedragen dat het niet op grote schaal in de praktijk is toegepast. Aan de bedoeling om aan de hand van concrete toepassing ervaring op te doen, is daarom niet volledig beantwoord. Dit zal naar verwachting wel het geval zijn met de huidige regeling, waarvan de toepassing in de praktijk na drie jaren zal worden geëvalueerd. Een voorontwerp en het ontwerp van deze regeling zijn sedert 1998 in brede kring bekendgemaakt en besproken. Op het voorontwerp is van velerlei kanten commentaar geleverd, zowel schriftelijk als tijdens een door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Rijksarchiefdienst in januari 1999 georganiseerde discussiebijeenkomst. De discussie en de geleverde commentaren hebben geleid tot een groot aantal verbeteringen. Op de uitgebrachte adviezen wordt afzonderlijk ingegaan (onder 4). De regeling is op 20 juli 2001 gemeld aan de Commissie van de Europese Gemeenschappen (notificatienummer 2001/0327/NL) ter voldoening aan artikel 8, eerste lid, van richtlijn nr. 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEG L 204), zoals gewijzigd bij richtlijn nr. 98/48/EG van 20 juli 1998 (PbEG L 217). Artikel 12 van het Archiefbesluit 1995 is op 12 december 2001 in werking getreden (koninklijk besluit van 28 november 2001, Stb. 591). Een op de eigen aard en behoefte van de onderscheiden overheidsorganen toegesneden uitwerking van deze regeling zal kunnen plaatsvinden in de beheersregels die de zorgdragers vaststellen op grond van artikel 14 van het Archiefbesluit 1995 of op grond van de archiefverordeningen van provincie, gemeente of waterschap volgens de voor laatstbedoelde verordeningen geldende modellen die in 1996 zijn uitgegeven door het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecteurs. Bij het aanpassen van de beheersregels - sommige van de bestaande beheersregels houden reeds rekening met digitale archiefbescheiden - zal gebruik gemaakt kunnen worden van de inmiddels in brede kring bekende praktische aanbevelingen.2 Voorts mag juist voor de praktijk niet het belang onderschat worden van de, op initiatief van zowel het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties als van de Rijksarchiefdienst, door marktpartijen ontwikkelde voorlichtings- en scholingsprogramma's, bestemd voor al diegenen die bij de overheid bij digitale archivering zijn betrokken.

2. Reikwijdte en systematiek van de regeling[bewerken]

Ingevolge artikel 12 van het Archiefbesluit 1995 betreft de regeling alleen archiefbescheiden die ingevolge een selectielijst voor bewaring in aanmerking komen. De regeling geldt dus niet voor de voor vernietiging in aanmerking komende archiefbescheiden en evenmin voor de data en documenten die niet als archiefbescheiden kunnen worden beschouwd. Op de buiten artikel 12 van het Archiefbesluit 1995 en deze regeling vallende vernietigbare archiefbescheiden is overigens wel artikel 3 van de Archiefwet 1995 van toepassing, dat de overheidsorganen verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren. Niet alle door een overheidsorgaan ontvangen of opgemaakte documenten zijn archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995. Uit de wetsgeschiedenis blijkt onder meer dat `het kenmerk van archiefbescheiden in de zin van deze wet is, dat zij bescheiden zijn, welke bestemd zijn onder een overheidsorgaan te berusten, hetzij omdat het door dat orgaan ontvangen bescheiden zijn, waarvan de inhoud zich uitdrukkelijk en terecht hiertoe richt en voor zover zij niet worden terug- of doorgezonden, hetzij omdat het bescheiden zijn, welke door het orgaan zijn opgemaakt om voor zichzelf te dienen als schriftelijke neerslag van zijn handelingen.'3 Zo zullen bijvoorbeeld de meeste boekwerken, brochures, tijdschriften en dagbladen geen archiefbescheiden zijn, omdat - ook al heeft hun inhoud betrekking op het taakgebied van een bepaald overheidsorgaan - zij niet specifiek zijn bedoeld voor dat overheidsorgaan. Een ander voorbeeld zijn de aantekeningen van een ambtenaar die leiden tot een eindconcept van een door of namens het overheidsorgaan op te maken brief, nota of rapportage etc. Als deze aantekeningen niet buiten het domein van de individuele ambtenaar komen, zijn zij niet als neerslag van het overheidsorgaan aan te merken. Aantekeningen, op papier of via e-mail, echter die, bijvoorbeeld door toezending aan een andere ambtenaar, wel buiten het domein van de steller komen, zullen in het algemeen aangemerkt moeten worden als door het overheidsorgaan (voor intern gebruik) opgemaakte archiefbescheiden, zodat zij, voor zover zij ingevolge een selectielijst voor bewaring in aanmerking komen, binnen het bereik van deze regeling vallen. Paragraaf 2 van de regeling heeft betrekking op archiefbescheiden ongeacht hun vorm, waaronder begrepen digitale archiefbescheiden. In paragraaf 3 worden voorschriften gegeven die alleen op digitale archiefbescheiden van toepassing zijn. Paragraaf 4 bevat overgangs- en slotbepalingen.

3. Geordende en toegankelijke staat[bewerken]

De in de Archiefwet 1995 bedoelde geordende en toegankelijke staat van archiefbescheiden is niet in de eerste plaats afhankelijk van een fysieke ordening, maar van een logische ordening. In een digitale omgeving wordt deze bepaald door de functionaliteit van de toepassingsprogrammatuur, waarmee documenten in een gekozen ordening weergegeven kunnen worden. De logische ordening (die kan afwijken van de fysieke ordening) en de toegankelijkheid hebben betrekking op het geheel van archiefbescheiden ongeacht hun vorm, dus zowel de digitale archiefbescheiden als de archiefbescheiden op papier, geluidsdrager, enz. Over de logische ordening van digitale archiefbescheiden handelen de artikelen 7 en 9. De toegankelijkheid van papieren archiefbescheiden zal veelal gewaarborgd zijn door hun registratie en hun fysieke ordening. De logische ordening van papieren archiefbescheiden is weergegeven in een overzicht, inventaris of andere toegang. De keuze van de systematiek met betrekking tot de logische ordening en toegankelijkheid van de archiefbescheiden wordt overgelaten aan de zorgdrager en de door deze vast te stellen beheersregels. Daarbij kan men zich laten leiden door bestaande en in ontwikkeling verkerende normen, zoals de ISO records management standaard ISO15489 die onlangs is vastgesteld. Zowel een geautomatiseerd als een niet-geautomatiseerd archiefbeheerssysteem zal zo moeten zijn ingericht dat bij het ontstaan van documenten erkend en vastgelegd wordt welke van die documenten archiefbescheiden zijn (en dus in het systeem worden opgenomen) en welke niet. Dit is een van de functionele eisen vermeld in de Amerikaanse standaard DoD 5015.2.4 Van deze Amerikaanse standaard voor records management software pakketten is inmiddels een Nederlandse vertaling (gemaakt door het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) beschikbaar, die in samenhang met de reeds genoemde basis set functionele eisen voor digitale archivering als basis kan dienen voor een aan de Nederlandse situatie aangepaste eisen set voor records management software. Ook in Europees verband wordt gewerkt aan een set eisen voor toepassingsprogrammatuur op het terrein van digitale archivering (MoReq-project). Zie hiervoor http://www.cornwell.uk/moreq. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bereidt een Nederlandse aanpassing van deze eisen voor (zie ook hierna, onder 5).

4. Adviezen[bewerken]

Het ontwerp van de regeling is ter advisering voorgelegd aan (vertegenwoordigers van) de onderscheiden zorgdragers: de ministeries, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Unie van waterschappen. Tevens is het ontwerp voorgelegd aan diverse organisaties in het archiefveld. De reacties waren overwegend positief. Hierna is het ontwerp medio 2000 ter advisering voorgelegd aan de Raad voor Cultuur. De Raad heeft in zijn advies het maatschappelijk belang van deze regeling erkend. Volgens de Raad wordt in deze regeling nader vorm en richting gegeven aan de verantwoordelijkheid van overheidsorganen voor het in geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van archiefbescheiden. De Raad plaatst echter een kanttekening bij de reikwijdte van de regeling. De Raad stelt dat het, gezien de bewijstechnische en juridische belangen, ongewenst is dat op termijn vernietigbare archiefbescheiden niet onderworpen zijn aan de eisen voor geordende en toegankelijke staat. Daarnaast adviseert de Raad om de paragraaf inzake te bewaren digitale archiefbescheiden in het bijzonder nog niet vast te stellen, maar eerst nader onderzoek te doen. In plaats van de regeling stelt de Raad voor een projectorganisatie in te stellen die de regeling toetst in een aantal werkprocessen. Daarnaast stelt de Raad voor een adviesorgaan van experts uit technische en archivistische hoek op te richten met als taken het uitdelen van keurmerken, het geven van voorlichting, het signaleren en propageren van succesvolle systemen etc. Nadat de Raad zijn advies had uitgebracht hebben de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten, het Interprovinciaal Overleg en de rijksarchiefinspectie nog gereageerd op de ontwerp regeling en het advies van de Raad. De VNG heeft zich in zijn reactie aangesloten bij het advies van de Raad voor Cultuur en adviseert om in een aantal pilots meer ervaring op te doen. Daarnaast vraagt de VNG om meer inzicht in de kosten die de regeling met zich mee brengt. De rijksarchiefinspectie acht het dringend gewenst dat de regeling op korte termijn wordt vastgesteld, maar vindt een deel van de maatregelen die de Raad voorstelt van belang als alternatief instrumentarium. Het IPO heeft dringend geadviseerd de regeling vast te stellen. Het IPO stelt dat de provinciale archiefinspecteurs de afgelopen jaren getracht hebben om - op basis van het Proefreglement digitale duurzaamheid en het ontwerp van deze regeling - de totstandkoming van noodzakelijke voorzieningen te bewerkstelligen. De realisering van deze voorzieningen, zo stelt het IPO, is echter door de geïnspecteerde instellingen vooruitgeschoven daar het Proefreglement en de ontwerpregeling geen dwingend karakter hebben. Het IPO is van mening dat, ondanks het vaststellen van de regeling, er voldoende ruimte overblijft voor het aanpassen van technische normen, indien daaraan vanuit de praktijk behoefte is. Het advies van de Raad voor Cultuur en de reacties van VNG, IPO en rijksarchiefinspectie hebben geleid tot wijziging van de concept regeling en tot uitbreiding en aanpassing van de toelichting. Deze wijzigingen worden hierna toegelicht. De kern van het advies van de Raad - gericht op de reikwijdte en opportuniteit van de regeling op dit moment - heb ik evenwel niet overgenomen. Ik heb besloten de regeling met de door de Raad bekritiseerde reikwijdte thans vast te stellen. Zoals de Raad zelf aangeeft, wordt de reikwijdte van deze regeling wettelijk beperkt door de uitdrukkelijke opdracht van artikel 12 van het Archiefbesluit 1995 tot het stellen van nadere regels inzake de geordende en toegankelijke staat van archiefbescheiden die ingevolge een selectielijst voor bewaring in aanmerking komen. Onder 2 (Reikwijdte en systematiek) ben ik reeds op deze kwestie ingegaan. Langer uitstel van de regeling betekent mijns inziens dat een onduidelijke situatie, die ook door het veld als onwenselijk wordt ervaren, wordt voortgezet. Het argument van de Raad voor het niet vaststellen van de `digitale' paragraaf is, dat deze artikelen te gedetailleerd en technisch gespecialiseerd zijn waardoor de regeling moeilijk uitvoerbaar wordt en mogelijk achterhaald is. Deze opvatting deel ik niet. Het uitgangspunt van de regeling is om deze zo technologie-onafhankelijk mogelijk te laten zijn. Mocht de regeling op termijn toch technologie-afhankelijk blijken te zijn, dan leent de regeling zich vrij eenvoudig tot aanpassingen. Hiervoor is wel van belang, zoals de Raad signaleert, dat de uitvoering van de regeling goed wordt gevolgd, zodat tijdig maatregelen genomen kunnen worden. Onder 6 kom ik hierop terug. Ik deel tenslotte niet de mening van de Raad dat er ruim tien jaar na het eerste rapport5 en vijf jaar na het vervolgonderzoek6 van de Algemene Rekenkamer over informatieverlies als gevolg van gebrek aan digitale duurzaamheid in de overheidsadministratie, nog maar weinig vooruitgang op het terrein van de digitale duurzaamheid is geboekt. Hierna volgt een weergave van de veelheid aan initiatieven op dat terrein.

5. Initiatieven op het terrein van digitale duurzaamheid[bewerken]

Het bewaren van digitale archiefbescheiden wordt wereldwijd gezien als een groot probleem. De oorzaak hiervan is gelegen in de snelle ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie, die alle opgeslagen digitale informatie snel laat verouderen en ontoegankelijk maakt, indien er niet tijdig maatregelen genomen worden. Om dit te voorkomen moeten wegen of strategieën worden gevonden die het mogelijk maken dat digitale archiefbescheiden zonder onaanvaardbaar verlies van informatie de snelle technologische veranderingen kunnen doorstaan. Zoals de Raad aangegeven heeft in zijn advies zijn in de komende jaren onderzoek, advisering en voorlichting nog heel belangrijk. Op dit terrein zijn en worden al veel initiatieven ontplooid. Sinds 1996 werken de Ministeries van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen in het Programma Digitale Duurzaamheid7 aan het waarborgen van duurzame toegankelijkheid en beschikbaarheid van digitale overheidsinformatie. Binnen dit programma is veel aandacht besteed aan bewustwording met als resultaat een enorme hoeveelheid publicaties, congressen, symposia en zeker ook grotere bewustwording. De ruim bezochte website, www.digitaleduurzaamheid.nl, speelt hierbij een belangrijke rol als communicatiemiddel. Inmiddels wordt binnen het programma een vertaling van theorie naar praktijk gemaakt via onder meer het project Testbed, het Depot 2000+ en de Taskforce Digitale Duurzaamheid. De ervaringen die binnen het Programma Digitale Duurzaamheid opgedaan worden, zijn beschikbaar voor de hele overheid. In het project Testbed onderzoeken de Rijksarchiefdienst en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties wat geschikte strategieën zijn voor middellange en langdurige bewaring van digitale archiefbescheiden. De aanzet voor Testbed is gedaan in het rapport Digital Preservation: Carrying Authentic, Understandable and Usable Digital Records Through Time8, dat is opgesteld in opdracht van het programma Digitale Duurzaamheid. Vanuit het project Testbed wordt nauw samengewerkt met andere instellingen die trajecten op het gebied van langdurige bewaring hebben opgezet, zoals het project DOCT van de National Archives and Records Administration van de Verenigde Staten van Amerika; het project CAMiLEON van de universiteiten van Leeds en Michigan en het DNEP (Depot voor Nederlandse Elektronische Publicaties) van de Koninklijke Bibliotheek. Parallel aan het project Testbed ontwikkelt de Rijksarchiefdienst een digitaal depot, het Depot 2000+. Met de inrichting van het Depot 2000+ creëert de Rijksarchiefdienst een voorziening voor het daadwerkelijke bewaren, beheren en beschikbaar stellen van digitale archiefbescheiden. Het functioneel ontwerp is inmiddels gereed9. De Rijksarchiefdienst is voornemens het digitale depot verder te ontwikkelen. De ervaringen die via dit Depot 2000+ opgedaan worden met het toegankelijk houden van digitale overheidsarchieven zullen tevens input vormen voor het Testbed. Verder wordt vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gewerkt aan een kader voor digitale archivering. Een eerste stap hierin is het ontwikkelen van een minimumset functionele eisen voor recordkeeping en digitale archivering. Bij de ontwikkeling hiervan wordt onder andere uitgegaan van de sets functionele eisen die ontwikkeld zijn in Pittsburgh en aan de University of British Columbia. De nieuw ontwikkelde records management standaard ISO15489 wordt hierbij als kader gebruikt. Een tweede stap is een handleiding voor de implementatie van deze eisen bij (overheids)organisaties. Verder wordt binnen dit kader voor digitale archivering binnen het project Handelingenbank een referentiemodel voor informatie over overheidsfuncties en organisaties ontwikkeld, dat ten doel heeft de herkomst van overheidsinformatie weer te geven en de toegankelijkheid ervan te bevorderen. Tenslotte heeft de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid een Taskforce Digitale Duurzaamheid ingericht. Deze taskforce richt zich op het begeleiden van projecten bij overheidsorganisaties, bewustwording en het verspreiden van kennis op het terrein van digitale archivering en bewaring.

6. Overige onderwerpen[bewerken]

De onderhavige regeling past zonder meer in het systeem van kwaliteitszorg inzake de archiefbescheiden van de rijksoverheid, dat ik samen met de Minister voor Grote Steden- en Integratiebeleid in mijn brief van 16 augustus 1999 aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal heb aangekondigd.10 De rijksarchiefinspectie is op rijksniveau belast met de handhaving van de regeling. Ten aanzien van de overige overheidsorganen zal de regeling door de bij de wet ingestelde toezichthoudende organen worden gehandhaafd. De Raad voor Cultuur heeft de aandacht gevestigd op het belang van scholing ter ondersteuning van de effectiviteit van de regeling. De Raad is van mening dat de ministeries zelf verantwoordelijk zijn voor scholing van hun medewerkers. Deze mening deel ik. De Algemene Rijksarchivaris heeft, samen met het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, aan de verschillende opleidingsinstituten voor het archiefveld gevraagd leerdoelen bij deze regeling geordende en toegankelijke staat te ontwikkelen.11 Deze leerdoelen kunnen geïntegreerd worden in de bestaande opleidingen maar kunnen ook gebruikt worden voor het ontwikkelen van trainingen, specifiek gericht op deze regeling. Daarnaast laat ik de invoering van de regeling, alsmede de invoering van de regelingen op grond van de artikelen 11 en 13 van het Archiefbesluit 1995, vergezeld gaan van een uitgebreid voorlichtingstraject. Dit traject(`Van regels naar kennis') is op 1 oktober 2001 van start gegaan. Teneinde de ontwikkelingen op technisch en archivistisch vlak bij te houden ben ik voornemens een of meer ambtelijke werkgroepen in te stellen, die tot taak zullen krijgen deze regeling en de regelingen ingevolge de artikelen 11 en 13 van het Archiefbesluit 1995 op hun actualiteitswaarde te bezien. Zoals in de inleiding van deze toelichting is opgemerkt is, zal aan de hand van de concrete toepassing van deze regeling ervaring worden opgedaan. Deze ervaring zal, in overleg met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de medeoverheden, nauwlettend in het oog worden gehouden. Mocht vroeger of later (maar uiterlijk voor 1 januari 2005) evaluatie van de praktijk, rekening houdende met de veranderingen in informatie- en communicatietechnologie, leiden tot wijziging van de regeling, dan zullen de gewijzigde regels in beginsel slechts gelden voor ná de wijziging te vormen digitale archiefbescheiden. Aldus wordt voorkomen dat de door de overheidsorganen thans te nemen maatregelen achterhaald worden door wijziging van deze voorschriften.

7. Financiële gevolgen[bewerken]

Het toenemende gebruik van informatie- en communicatietechnologie (ICT) binnen de overheid leidt tot ingrijpende wijzigingen in de wijze waarop taken worden uitgevoerd. De overgang naar elektronische communicatie (tussen overheid en burger en tussen overheidsorganisaties onderling) vereist, net als bij papier, voorzieningen die de zorgvuldigheid, betrouwbaarheid en integriteit van het handelen van de overheid waarborgen. Tot die voorzieningen behoren ook maatregelen op het terrein van de archivering met name ten behoeve van verantwoording en bewijsvoering. Elke overheid is verplicht tot het nemen van die maatregelen en tot de financiering daarvan. Een belangrijk deel van de voor de invoering van deze regeling noodzakelijke werkzaamheden waren reeds vereist ofwel ingevolge de archiefwetten van 1962 of 1995 ofwel in verband met de milleniumproblematiek. Van de exacte kosten van de overgang naar een `elektronische overheid' valt thans geen betrouwbare schatting te maken. Dat geldt ook voor de voorzieningen die nodig zijn om integriteit en betrouwbaarheid van de elektronische archivering te waarborgen. Dergelijke voorzieningen kunnen technische aanpassingen aan systemen omvatten, maar ook organisatorische aanpassingen. Duidelijk is dat archivering niet langer als een tamelijk op zichzelf staand domein beschouwd kan worden, maar als een geïntegreerd onderdeel van de werkprocessen moet worden beschouwd. Door deze geïntegreerde benadering zullen de kosten naar verwachting beperkt blijven. Men denke slechts aan de vermindering van de noodzaak tot het maken, uitwisselen en opbergen van uitdraaien en fotokopieën (in een niet-digitale omgeving wordt een papieren document gemiddeld 10 tot 100 keer gefotokopieerd!) en aan de verkorting van doorloop- en behandeltijden en aan de verbeterde mogelijkheden van werkstroombesturing (workflowmanagement). Met andere woorden, de inspanningen die op basis van deze regeling worden verlangd, maken onderdeel uit van de overgang van een papieren naar een digitale wereld. Tegenover de mogelijke kosten staan de opbrengsten van de algemeen erkende voordelen voor overheid en burgers van het werken met digitale documenten.

Artikelen[bewerken]

1. Begrippen[bewerken]

2. Te bewaren archiefbescheiden in het algemeen[bewerken]

3. Te bewaren digitale archiefbescheiden in het bijzonder[bewerken]

4. Overgangs- en slotbepalingen[bewerken]